Debate sobre gargalos do CAR

*André Lima

Na quarta reunião do GT do Código florestal, realizada em 10 de setembro de 2013, o Ministério de Meio Ambiente apresentou trabalho da Universidade de Lavras para o sistema off line do cadastramento ambiental rural. O modelo foi desenvolvido para a adesão ao CAR por produtores rurais localizados em regiões que não possuem acesso permanente ou estável à internet como, por exemplo, no interior de estados amazônicos.

O sistema do SICAR off line, que deve estar pronto na próxima semana, permite o cadastramento de imóveis rurais, assentamentos e territórios de populações tradicionais (terras de quilombos, comunidades ribeirinhas). Um CD (ou DVD) com a base (mosaico) de imagens sobre as quais o imóvel deverá ser desenhado estará disponível para os titulares da área e “facilitadores” poderem operar o cadastro. Facilitador é uma pessoa da comunidade ou associação de produtores rurais, sindicato local ou extrativistas locais de confiança desses grupos que tenha acesso à internet e que possam baixar os programas e trazer a base de imagens para realizar o cadastro em um computador nas comunidades.

O sistema é inteiramente declaratório, ou seja, nada do que for inserido será necessário comprovar documentalmente. Inclusive, o desenho do imóvel, dos rios, áreas de preservação permanente e de reserva legal, serão feitos pelo próprio titular do imóvel ou facilitador sobre as imagens. O sistema gerará um primeiro recibo (off line) com dados do pré-cadastro, que não terá validade jurídica perante o poder público ou terceiros, seja para crédito em banco ou para obter licenças ambientais, mas que serve para controle próprio entre o titular da área e o “facilitador”, e posterior acompanhamento da inserção dos seus dados no cadastro on line do SICAR.

O facilitador deverá levar os dados a um computador com acesso à internet e poderá baixar os pré-cadastros e obter o protocolo (recibo) do CAR, este sim com valor jurídico para a obtenção de crédito público.

Alguns gargalos do sistema foram apontados, como o fato de ser completamente manual, ou seja, os cálculos de área de preservação total e degradada, ou de reserva legal existente ou devida são feitos manualmente pelo próprio interessado. O poder público estadual (órgão de meio ambiente) ficará com o ônus e a responsabilidade de validar o cadastro quando tiver condições e o fará aleatoriamente, ou seja, será praticamente inviável fazer conferencia um a um de todos os imóveis cadastrados.

São previstos centenas de milhares de cadastros por estado e os órgãos ambientais não tem (e dificilmente terão) técnicos em número suficiente para realizar vistorias em todos os imóveis cadastrados. Será fundamental a descentralização e (até mesmo a terceirização) dessa análise para viabilizar a validação dos cadastros.

O assessor da TNC lembrou que hoje já existem vários softwares livres (inclusive desenvolvidos pela própria TNC) que permitem cálculos automáticos de APPs e RL devidos, a partir dos dados oferecidos pelo interessado, o que pode agilizar o processo, mas também conferir maior credibilidade ao sistema. Esse aspecto é importante, pois erros na declaração (ainda que de boa-fé) poderão comprometer a própria segurança jurídica do produtor rural. Por se tratar de um sistema declaratório, os erros serão classificados como informação falsa e isso pode acarretar responsabilização criminal do responsável pela inclusão dos dados no sistema, além de atrasar a validação e o cadastramento do imóvel no CAR.

O Ministério de Meio Ambiente apresentará na próxima reunião a proposta de um mecanismo de validação por meio de um documento de comprovação dos compromissos de recuperação de passivos (de RL e APP). Entretanto, durante a reunião, alguns participantes questionaram se a responsabilidade será mesmo dos órgãos estaduais de meio ambiente.

Uma das questões mais reforçadas pelo assessor de políticas públicas do IPAM, André Lima, foi sobre o acesso aos dados do CAR tanto off line como on line. A legislação define que o governo federal e os estados devem possuir sistemas que permitam um controle social sobre o alcance de metas de regularização (art. 75) e as respostas ainda são genéricas e evasivas, demonstrando ser um dos grandes desafios para o sistema do CAR.

Outro assunto que foi levantado pelo representante da TNC foi sobre os gargalos na base de imagens disponíveis aos estados sobre as quais o cadastro será feito (tanto on line como off line). O MMA adquiriu imagens de alta resolução em 2011, entretanto, a data fundamental para a constatação e regularização das áreas rurais consolidadas dos imóveis rurais é julho de 2008. Os grandes desafios da nova lei são trazer segurança jurídica para os produtores rurais e segurança ambiental para toda sociedade.

O mês de julho de 2008 foi estabelecido pela lei para a “consolidação de uso de áreas desmatadas” ilegalmente, o que significa a segurança jurídica ao produtor rural. Esse foi o “ganho” dos ruralistas e deve ser aplicado inclusive sobre áreas de preservação permanente em suas várias categorias. Entretanto é preciso que o estado (que vai fazer a verificação e validação do CAR) tenha condições de verificar se o desmatamento ocorreu antes ou depois de julho de 2008 e as imagens de 2011 não permitirão isso, uma vez que desmatamentos realizados até três anos depois poderão ser regularizados (acobertados) com as imagens de 2011.

Essa defasagem de três anos na imagem disponível não é desprezível. De acordo com os dados de desmatamento de 2009 a 2012 do INPE, isso pode significar para a Amazônia, que o desmatamento ilegal de mais de dois milhões de hectares sejam ignorados pelo SICAR até que os estados tenham condição de validar todo o CAR. Isso sem considerarmos que o sistema PRODES do INPE não detecta desmatamentos com área inferior a seis hectares. Portanto, é fundamental que o sistema ofereça aos estados imagens com a mesma qualidade oferecida agora para os estados. Este é um gargalo do sistema oferecido pelo governo federal e que deverá ser sanado sobre pena de não permitir que o SICAR opere com a eficácia mínima necessária, afinal dois milhões de hectares somente na Amazônia não é uma área desprezível que o sistema possa abrir mão de identificar.

Outro desafio ainda não superado será a integração real entre os sistemas estaduais (dos estados que optaram por desenvolver sistemas próprios) e o sistema federal do SICAR. De acordo com especialistas presentes na reunião, os campos previstos no cadastro do governo federal e em vários estados que já possuem sistemas operantes, não são comuns. Já os sistemas estaduais (alguns já operando há anos como PA e MT) terão que ser readaptados ao novo sistema federal.

Discutiu-se também a necessidade de um forte protagonismo da sociedade através de suas instituições representativas (Ongs, sindicatos, associações e movimento sociais) e principalmente das prefeituras, pois os órgãos estaduais de meio ambiente não estão (e nem estarão no curto prazo) aparelhados e não tem recursos humanos suficientes para estar presentes permanentemente em todos os municípios.

Orientações e diretrizes no sentido da capacitação e do apoio para um maior protagonismo pelas prefeituras (secretarias de meio ambiente e de agricultura locais) serão determinantes para o sucesso dos programas federal e estaduais de regularização ambiental. Seja para cadastrar, ajudar no monitoramento e validação ou apenas para promover campanhas que estimulem os destinatários dos programas (produtores rurais, assentados, povos e comunidades tradicionais) a ingressarem no CAR. O papel dos municípios no CAR foi bastante lembrado, embora não haja ainda uma definição clara sobre como fazer com que os municípios se envolvam de forma pró-ativa nos programas.

Um bom exemplo é o Programa Municípios Verdes do Governo do Pará, que tem avançado muito no cadastramento de imóveis rurais, alcançando mais de 90 mil em todo estado. Apesar dos desafios para a validação do cadastro existente no Pará, o volume de imóveis alcançou índice considerável em pouco tempo de existência.

O estado do Pará aprovou em julho deste ano o ICMS Verde, que além de inserir metas de redução de desmatamento por município, também estabeleceu a extensão territorial coberta com CAR como um dos critérios definidores do rateio de parte dos recursos do ICMS. Em quatro anos mais de R$350 milhões serão distribuídos no estado, sendo que 50% desse montante serão alocados proporcionalmente à cobertura do CAR por município. Programas como este do Pará vão estimular o protagonismo dos municípios na implementação do CAR dos estados.

Um dos maiores gargalos identificado até momento é que o governo federal disponibilizará um sistema on line para cadastramento, entretanto, a responsabilidade plena pela conferência e validação do dados dos cadastros declaratórios é dos estados, que não possuem hoje condições materiais e humanas para operar na escala prevista pela Lei.

De acordo com o diretor do MMA, Raimundo Deusdará, a emissão imediata de recibo pela inserção declaratória de dados nos sistemas (federal e estaduais) já servirá para os produtores rurais operarem livremente no mercado de crédito, mesmo que os estados não analisem e validem os dados. Isso pode significar que o CAR operará (até a validação dos dados) como um salvo conduto pleno cuja verificação pode tomar anos para ser feita. Esse é um dos pontos mais importantes do sistema e que merecerá muito mais debates dentro do GT.

Ao final da reunião foram apresentadas as respostas ao questionário encaminhado após a última reunião aos estados que optaram por desenvolver seus sistemas próprios de CAR, para análise de incompatibilidades e lacunas. Dos 11 estados que optaram por sistemas próprios, apenas MT, PA e ES responderam por escrito.  Os estados de RO, SP, BA estavam presentes para apresentar suas respostas. O estado do Amazonas compareceu pela primeira vez à reunião apresentando suas justificativas pela ausência nas reuniões anteriores. Não responderam ou não estavam presentes os estados do AC, MG e TO. O estado de MS estava presente, mas não apresentou respostas por escrito.

Dentre as questões apresentadas, foram destaque as relativas à vinculação do licenciamento ambiental de atividades rurais com o CAR, a vinculação da regularização ambiental com a regularização fundiária, a exigência de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) para inserção dos dados no CAR, a existência de estratégia de comunicação específica para divulgação do PRA, a existência de financiamento ou orçamento público para a implementação do CAR, dentre outras informações que estão sendo coletadas junto aos estados e serão objeto de cruzamento e análise pelo GT. Clique aqui para ver o questionário na íntegra.

O assessor de políticas públicas do IPAM apresentou algumas questões aos estados presentes sobre mecanismos de transparência, controle e monitoramento social que devem ser adotados de acordo com o artigo 75 da nova Lei. Mas as respostas não apontaram claramente a criação de nenhum mecanismo inovador ou mesmo espaço público de participação e monitoramento social. Este é outro grande gargalo para garantir a boa implementação, pois como publicado em artigos publicados no jornal Correio Braziliense e no Valor Econômico, sem a participação efetiva e permanente da sociedade a nova Lei servirá somente para anistiar desmatamentos ilegais e consequentemente pode estimular ainda mais desmatamentos em função do sentimento de impunidade.

André Lima também registrou ao representante do estado de MT a preocupação sobre como vem sendo tratado o trabalho da Câmara Técnica do Código Florestal do CONSEMA. De acordo com o representante do estado, já existe um projeto de lei pronto na Procuradoria Geral que ainda não foi apresentado ao CONSEMA, mesmo a demanda tendo sido enviada formalmente por diversas vezes ao Secretário de meio ambiente. A resposta foi que possivelmente depois da manifestação da PGE, o projeto de lei poderá ser debatido em conjunto.

Já no estado de MT, a suspeita é de que o sistema atual que demanda o cadastramento do imóvel, e também o licenciamento único da propriedade rural (CAR e LAU), será simplificado para exigir apenas o CAR. O CAR de MT sequer exige a definição das reservas legais, limitando-se às áreas de preservação permanente. De acordo com o Ministério de Meio Ambiente, a minuta do Projeto de Lei do CAR de MT será analisada para identificar lacunas e possíveis incompatibilidades com o regulamento que o governo federal disse que vai lançar até o final deste mês. Mato Grosso possui hoje 27 mil imóveis no CAR, o que corresponde uma área de 45% do total cadastrável de acordo com o representante do Estado.

Ainda foram acordados no final da reunião os objetivos específicos do GT, que são o nivelamento de informações, a identificação de gargalos e oportunidades para a implementação integrada do Código pelos estados e o governo federal e monitorar a eficácia da implementação da nova lei florestal. Entretanto, o GT é meramente consultivo e poderá fazer constatações e, eventualmente, se e quando houver um consenso mínimo, poderá produzir recomendações ao governo federal e aos estados.

O Ministério de Meio Ambiente informou que está na Casa Civil a minuta de regulamentação do PRA.

* Assessor Especial de Políticas Públicas do IPAM e representante do CONAMA no GT do Código Florestal do MMA pelo Instituto O Direito por um Planeta Verde